[国资布局调整新探x]

国资布局调整新探

未来调整国有资本布局，既要充分考虑国有资本的“逐浪”和“逐利”特性，更要建立国有资本布局调整的决策机制，探索国有资本投资运营公司加快存量资本调整的有效方式 20世纪末，针对中国国有经济战线太长、国有资本分布太散的问题，国家提出从战略上调整国有经济布局。经过十多年的发展，国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中的程度在增强，但布局过宽过散的问题依然存在，国有资本发挥公共服务和产业引领等政策功能也显不足。造成上述问题的原因有多个方面，如体制上缺乏国家所有权政策，机制上缺乏布局调整主体，国有资本自身又具有“逐浪”和“逐利”的特性。未来调整国有资本布局，既要充分考虑国有资本的“逐浪”和“逐利”特性，让不同的国有资本实现不同的功能，更要建立国有资本布局调整的决策机制，探索国有资本投资运营公司加快存量国有资本的调整，使得国有资本布局调整能够更好地适应新常态的要求。

　 国有资本布局调整的主要特征 1.国有资本不断向基础行业、重化工业和社会服务业集中，但布局仍过于分散。21世纪以来，按照十五届四中全会确定的国有经济只需要控制四个领域的部署，国有资本不断向基础行业、重化工业和社会服务业集中。首先，航空、铁路、公路、港口等交通基础设施的国有资本增长速度显著高于总体增长速度，在国有资本总量中的比重由1999年的11.9%上升到20XX的13.8%；其次，煤炭、石油石化、电力、冶金等四个重化工业，国有资本规模快速增长，由1999年的1.72万亿元增长到20XX的9.13万亿元，20XX之前在总量中的比重一直在30%以上；第三，社会服务业的国有资本投入大幅增长，在总量中的比重由1999年的2.9%上升到20XX的21.3%。尽管过半国有资本布局于基础行业和重化工业，但仍有40%多的国有资本处于一般生产加工业和商贸服务业。几乎所有国民经济行业都有或多或少的国企存在，在工业领域，如皮革制品、纺织服装、家具制造等一般加工业，仍有占行业规模以上企业数量1%左右的国企。一些行业的国资规模不大，但国企数量众多，如商贸餐饮业，20XX全国仍有2.44万家国企，占全部国企的15.2%。

　 2.国有资本在一些重要行业中的比重大幅下降，在具有垄断地位的行业中仍保持着极高控制力。在20XX国务院国资委确定的国有经济要保持较强控制力的钢铁、有色、装备制造、建筑、化工等重要行业中，国有资本的比重已大幅下降，如钢铁行业，1999年国企收入占行业规模以上企业收入的比重为76.2%，20XX下降到31.3%。在煤炭开采、石油天然气开采、烟草制品、石油加工、供电供水等工业领域及电信、民航、铁路、港口等服务业，国有资本仍保持着极高的控制力，如石油天然气开采，1999年国企占行业收入比重为99.8%，20XX仍高达87.3%。国有资本在上述领域保持极高比重主要是基于行政垄断。电信、民航、石油、电力及部分市政公用事业改革虽已启动，但只是实现了政企分离、形成或初步形成国企之间的相对竞争、初步建立了行业监管框架，在放宽市场准入方面，改革仍不到位，非国有资本难以进入。

　 3.国企总体效益有所改善，但与其他企业间的差距在扩大，尤其是一般性行业的国企竞争力持续弱化。从纵向比较来看，国有工业企业业绩指标有较大幅度改善，以利润总额测算的净资产收益率由20XX的7.4%，提高到20XX的10.3%。从横向与其他企业比较来看，2000-20XX间，外资和私营工业企业分别由11.6%提高到18.9%、由11.4%提高到23.6%，均远高于国企。这一特征与国有资本大量布局在重资产行业有关，但同时也表明国企与其他企业间的效率差距在扩大，尤其是在食品制造、纺织服装、家具制造等一般性行业，甚至钢铁、煤炭等重要行业，国企经济效益和竞争力持续弱化。以食品制造和钢铁业为例，在1999年规模以上食品制造业企业中，国企总资产收益率接近行业平均水平，20XX下降到平均水平的一半， 20XX又下降到三分之一。钢铁行业也是如此，20XX规模以上国有钢铁企业总资产贡献率为3.2%，私营钢铁企业则高达14.3% 4.国有资本未能有效发挥公共服务、整合调整产业和引领产业发展等政策功能。首先，国有资本更多向竞争性领域集中，公益性领域有增长，但较为缓慢。2003-20XX间，公益性领域的国有资本增长较快，但20XX之后，基本与总量增长同步，所占比重稳定在13%左右。这表明国有资本在提供公共服务方面的功能并未有效发挥。其次，国有企业在大部分行业中并没有发挥促进产业整合、改善产业组织结构的功能，而是过多集中于产能严重过剩行业。截至20XX底，在国家发改委认定为产能严重过剩行业的上市公司中，国有资本比重高达90%。这说明国有资本不仅大量布局在了产能严重过剩行业，而且缺乏退出、整合的机制与功能。第三，国有资本没有明显发挥引领新兴产业发展的功能。得益于举国体制、需求垄断等因素，国有资本在航空航天、高铁、核电等少数领域发挥了引领作用，但在其他大多数新兴领域，国有资本规模小、企业数量少、技术力量弱。以创业板上市公司为例，20XX末，中国创业板上市企业总资产共计5660亿元，国企创业板上市公司的总资产约为190亿元，占比仅有3.19%。

　 国有资本布局调整产生上述特征的内在机制 1.由于缺乏明晰的所有权政策，出资人机构推动国有经济布局调整不顺畅。国资委作为出资人代表，担负着国有经济布局调整的职能。20XX，国务院国资委提出了国有资本的“四个集中”，明确了国有资本需要绝对控制和保持较强控制力的领域。但由于缺乏明晰的国家所有权政策，国资委调整国有经济布局并不顺畅。首先，由于缺乏更高级别的决策或“命令”，国资委调整国有经济布局的动力和意愿均显不足；其次，国资委作为一个行政机构，很难作为一个“积极股东”直接操盘出售国有股权，并将所得资金投向需要国有资本的领域，更多是通过行政划拨推进国企之间的合并和整合；第三，相比庞大的国有资本存量来说，利用国有资本经营预算调整布局力量太小，如20XX中央用于国有经济结构调整的国有资本经营预算支出为615.1亿元，不到当年国有资本存量的0.2%；第四，国有资本投向的决策权实际上在国企自身，而在以“保值增值”为核心的业绩考核和“做大做强”的指挥棒下，国企一般很难从已有的成熟业务退出，转而去发展高风险的环保、科技、战略性新兴产业等。

　 2.国有资本与其他资本一样，具有“逐浪”和“逐利”的特性。21世纪以来，中国产业结构中重化工业、房地产和金融业比重提高，国有经济内部也出现了相应的结构变化，体现了与其他资本同样的“逐浪”性和“逐利”性。首先，在工业领域的国有资本中，煤炭、石油石化、冶金、电力、机械等重化工业的占比一直都非常高，保持在70%以上，中间几年还有较大幅度上升；其次，城市化快速推进使得房地产成为拉动经济增长的一个重要引擎，国有资本在房地产领域进行了大量布局，从20XX的1500多亿元上升到20XX的3.27万亿元，13年增长了21倍，在总量中的比重也由2.4%上升到7.8%。尽管国家多次要求大多央企退出房地产，但国企仍趋之若鹜，根本原因就在于房地产具有高额利润；第三，国有资本大量布局金融业同样也体现了国有资本的“逐浪”和“逐利”性。大型国企尤其是央企，基本都将金融作为主要业务，对企业的利润贡献率非常大，如宝钢集团，很早就将金融业务确定为重点发展的非钢业务，利润贡献率一直保持在20%以上。

　 3.一些过去由国企主导的重要行业逐渐被非国企主导。非国企的异军突起，使大量国企竞争力弱化而退出，国企在各行业中的地位普遍下降。以国企在行业内规模以上企业中的主营收入比重来衡量，国企收入比重超过30%的行业，1999年有23个，20XX仅有12个。非国企占主导的行业，大致可以分为三类：一是在国民经济中地位相对下降的行业，如轻纺等一些传统制造业，国企没有优势，大量退出让位于非国企；二是新成长的行业，如仪器仪表、通讯设备制造等，对国企和非国企来说都是蓝海，但非国企更具有冒险精神、创新精神，从而占据了主导地位；三是在国企具有资源优势、资金优势和装备优势的行业，由于破除了行政垄断、允许非国有资本进入，非国企的地位越来越强，如电解铝行业，过去一直由国企主导，但随着政府管制的取消及民营资本的壮大，越来越多的民营企业进入这个行业，国企主导地位随之丧失。

　 4.发展新兴产业，国有企业没有优势，非国企占主导。发展新兴产业，国企既没有老本可吃，也没有先天优势，甚至还有转换成本过高、风险容忍度低等劣势。在资本投入方面，民营企业借助资本市场同样可以获得充足的资金；在技术

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