2023年度社区治理 （完整文档）

社区治理 我国在20世纪90年代启动了社区建设的步伐，主要的背景是在经济体制转轨的过程中，政府不能再象计划经济体制下完全靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自下面是小编为大家整理的社区治理 ,供大家参考。

　　我国在20世纪90年代启动了社区建设的步伐，主要的背景是在经济体制转轨的过程中，政府不能再象计划经济体制下完全靠行政权力垄断所有的资源，社会上已经出现了大量的自由流动资源和自由活动空间[2]，个人从单位体制中解放了出来，而原有的主要管理“社会闲散人员”的街道和居委会体制在新形势、新问题面前出现了很多不适应症状，与此同时，社区中也逐渐产生了一些社会中介组织、民间团体等，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始参与一些社区公共事务。将“治理”概念应用于社区建设的过程中，对我国社区的长远发展来说具有十分重要的理论和现实意义。

　　一、社区治理的基本理念

　　社区是指一定数量居民组成的地域性的生活共同体。社区治理就是指在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。与我国过去的基层社会管理相比，社区治理的特征在于：

　　1、就主体而言，由单一化转变为多元化。我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）[3]为目标，达至社区公共利益的最大化。

　　2、就过程而言，从强调行政控制到强调居民参与。我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。

　　3、就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。我国过去的街居体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单位体制结构是从上级单位到下级单位再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在社区治理结构中，社区主体多元化，街道与居委会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动；大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间又是一道沟通和联系的桥梁，从而将社区中行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构。

　　二、社区治理的实践模式

　　自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性的城市社区治理模式，本文重点介绍上海模式、沈阳模式和江汉模式的主要特征。

　　1、上海模式。上海在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。具体而言：

　　（1）社区管理领导系统：由街道办事处和城区管理委员会构成。在“两级政府，三级管理”体制下，街道办事处成为一级管理的地位得到明确。随着权力的下放，街道办事处具有以下权限：部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权。街道办成为街道行政权力的中心，“以块为主、条块结合”。与此同时，为了有效地克服各块分割，建立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管办、市容监察分队等单位参加的城区管理委员会。城区管委会定期召开例会，商量、协调、督查城区管理和社区建设的各种事项，制定社区发展规划。城区管委会作为条与块之间的中介，发挥着重要的行政协调功能，使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力。

　　（2）社区管理执行系统：由四个工作委员会构成。上海模式在街道内设定了四个委员会：市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是：市政管理委员会负责市容卫生、市政建设、环境保护、除害灭病、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、劳动就业、粮籍管理等与社区发展有关的工作。社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政。财政经济管理委员会对街道财政负责预决算，对街道内经济进行工商、物价、税收方面的行政管理，扶持和引导街道经济。以街道为中心组建委员会的组织创新，把相关部门和单位包容进来，就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托。

　　（3）社区管理支持系统：由辖区内企事业单位、社会团体、居民群众及其自治性组织构成。它们通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务咨询会、协调委员会、居民委员会等，主要负责议事、协调、监督和咨询，从而对社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。[5]

　　2、沈阳模式。从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛的影响。其采取的主要措施是：

　　（1）明确社区定位。沈阳将社区定位在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。由于原有的居委会规模过小，资源匮乏，如将社区定位在居委会则不利于社区功能的发挥。街道办事处是政府的派出机关，在街道层面上组建社区，则又影响社区的自治性质。因此，将社区确定在街道与居委会之间的层面上，可以避免两方面的弊端，而有利于社区资源的利用与功能的发挥。

　　（2）合理划分社区。沈阳市将社区主要分为四种类型：一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的“板块型社区”；二是以封闭型的居民小区为单位的“小区型社区”；三是以职工家属聚居区为主体的“单位型社区”；四是根据区的不同功能特点以高科技开发区、金融商贸开发区、文化街、商业区等划分的“功能型社区”。

　　（3）建立新型的社区组织体系。这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。“决策层”为社区成员代表大会，由社区居民和社区单位代表组成，定期讨论决定社区重大事项。“执行层”为社区（管理）委员会，它与规模调整后的居委会实行一套班子、两块牌子，由招选人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“议事层”为社区协商议事委员会，由社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等组成，在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商、议事职能，有权对社区管理委员会的工作进行监督。

　　“领导层”为社区党组织，即根据党章规定，设立社区党委、总支和支部。沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”的原则，符合现代社会民主政治的发展方向，对社区的发展具有十分重要的意义。[6]

　　3、江汉模式。这是指武汉市江汉区社区制实践的经验。江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会（与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构），并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。它的主要做法有：

　　（1）理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。重新界定街道各行政部门与社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。

　　（2）政府职能部门面向社区，实现工作重心下移。区街政府部门要做到“五个到社区”，即工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。

　　（3）权随责走，费随事转。包括两种情况：一是区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。

　　（4）责任到人、监督到人。主要指为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任‘踢皮球’”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。

　　三、社区治理的比较分析

　　上述三种社区治理模式是在我国社区建设中涌现出的典型经验总结，既有共同特征，又各具特色，但与社区治理的基本理念相比，还存在诸多问题和不足之处。要实现社区治理的理想目标，还需要做很多的基础性工作，并且这一过程是长期的。

　　1、共同特征（1）历史背景相同。如前文所述，在我国经济体制转轨的过程中，城市社会管理出现了复杂、多样的变化，如“单位人”逐渐转变为“社会人”；城市的老龄化趋势加剧，老龄人口越来越多；外来人口大量涌入城市；与此同时，多种所有制经济的发展导致大量新型社会组织的产生，如个体经济、私营经济、民办非企业、各类社会中介组织等，形成了众多的社会阶层，这些个体户、私营企业主、自由职业者等人士一开始就属于无单位归属者，等等。面对这些新情况新问题，我国原有的城市基层社会管理体制——单位体制和街居体制相继失效或失灵，因而迫切需要新的城市社会管理体制来适应社会主义市场经济体制的要求。正是在这种形势下，我国各地开展了社区管理运动，探索新型的社区治理模式。（2）制度设计类似。在社区治理制度设计中，各城市都在社区定位、组织结构、职权划分、运行机制等方面作了具体规定，虽然在细节方面存在差异，但在指导思想上都遵循有利于社区建设，有利于社区基层民主政治发展的原则。即使行政色彩浓厚的上海模式，也在居委会层面成立了居民代表大会，开展了居委会直选活动，并建立了“三会一公约”制度，即社区矛盾协调会、听证会、评议会和居民公约，这些措施都扩大了基层民主，有利于群众自治，有利于社区的发展。（3）动力机制趋同。在理论上，社区治理来源于两种力量的推动，一是社区自身力量，社区居民、社区自治组织和非政府组织等共同参与社区事务的治理，实现利益的需求，这是社区建设的主要力量；二是政府的外部推动，政府利用自身掌握的资源，在社区居民的参与下，共同推动社区发展。但在我国社区建设的实践中，制度变迁是政府主导的结果。新型的社区治理模式，是政府在新的形势面前主动推动的产物。由于政府部门仍旧掌握着众多的资源，城市社区建设目前还脱离不了政府的指导和支持，社区治理还主要靠政府的外力推动。

　　2、各自特色

　　上海模式的特色是把社区建设与“两极政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化了街道办事处的权力、地位和作用，并将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业，因此上海的社区治理模式是属于行政主导型的。由于政府的强势推动，近几年上海的社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面取得了突飞猛进的发展，涌现出一批文明社区和文明小区。上海的经验还被北京、天津、南京和杭州等城市借鉴采用。

　　沈阳模式的最大特点是社区组织体系的建设，按照类似于国家政权机构的设置，创造性地构造社区决策层（社区成员代表大会）、执行层（社区委员会）、议事监督层（社区协商议事委员会），从而形成“议行分离、相互制约”的运行互动机制。单从组织结构来说，沈阳模式属于自治型，因而在全国产生了很大的影响，除了辽宁省内其它城市外，武汉、海口、西安、哈尔滨、合肥等地都学习借鉴沈阳经验。但是，在没有外在环境和内在条件保障的情况下，好的制度并不一定能够得到好的实施，沈阳模式在实际运行过程中容易出现偏离现象，即“穿新鞋，走老路”，这也正是很多学者和政府官员担忧的地方。

　　江汉模式是在沈阳模式基础上的新发展，以主动转变政府职能为核心特征，在体制创新中体现“小政府、大社会”的理念，不仅重构了社区微观组织体系及运行机制，而且转变了区、街政府部门的职能和行政运行机制，试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制，形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理、社区人自愿参与相结合的治理模式，并在制度变迁上选择渐进式的道路，即将社区建设规划为三个阶段：近期新型社区培育阶段、中期现代社区发展阶段和远期社区自治完善阶段。江汉模式属于合作型的社区治理模式，而当前我国大部分城市的社区建设都处于从行政主导型到合作型转变的时期[8]。

　　3、存在的问题和困难

　　（1）政府常常越位、错位、缺位，仍处理不好政府与社区的关系。由于目前政府在我国社区建设中占据主导地位，又没有有效的制约机制，再加上传统习惯因素，政府还没有理顺自己在社区治理中的角色，导致不该管的事务管了，该管的事务没管或没管好，出现越位、错位、缺位的现象。有学者指出沈阳模式在目前阶段还存在政府“越位”、“缺位”问题，如“以政代社”；自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府身上的附属单位或下属单位；大多数基层政府及其官员尚不懂得或不习惯或不善于对社区自治性组织进行政策上的指导；对非政府的社会中介服务机构、专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位等[9]。在上海模式中，街道办事处以前的下派任务继续要居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改观，并将居委会主任作为事业单位编制并公开招聘非本社区的人员来担任，社区的行政性负担很重。在江汉模式中，政府职能部门在社区设立办事机构和人员，直接侵占了社区的办公空间和财政空间。

　　（2）居民社区参与不足，社区意识不强。居民社区参与是社区发展的动力之所在，但是在全国城市社区建设中普遍存在居民参与程度低的状况，以上所介绍的三种典型的社区模式也不例外。上海社科院社会调查中心2000年6月的一次大型调查结果显示，只有25%的居民表示“乐于参加”或“愿意经常参加”社区内各种活动或事务。而且分布不均匀，从年龄层次看，参与社区活动的主要人员是一老一少，“老”是指离退休人员，“少”是指中小学生。据统计，参与社区活动的人员中将近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占

　　20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低[10]。由于社区建设的时间不长，居民还没有摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感。社区意识不强，导致社区建设的动力支持不够。

　　（3）社区自治组织和中介组织比较虚弱，社区的公共资源难以整合。目前在社区中，只有政府组织和居委会组织比较成熟，由于政府组织的过于强大，导致居委会群众性自治组织的地位被虚化。居委会过分依赖于街道办事处等政府组织，使得其自治功能得不到实现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，因而也就很难赢得居民的认同，社区的公共资源也就得不到有效的整合。而社区中的其他社会中介组织则缺乏足够的资源和权威，它们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务。前面所述的三种模式都没有体现对社区中介组织的重视，而社区中介组织的发展，对较好地满足居民需要，充分发掘和利用社区资源，建立社区民主自治等方面起着重要作用。

　　4、未来的方向和目标

　　（1）总目标：虽然实现社区自治还存在很多困难和问题，但社区自治应是我国社区建设坚持的最终方向，因为社区自治的意义不仅仅在于城市基层社会的管理，它还具有十分重要的政治功能，关系到党的社会基础，关系到政府权威的基层来源，关系到人民生活水平的提高，关系到全面小康社会的实现。当然，社区自治需要得到我国宏观政治体制的支持。随着我国政治体制改革的深入，随着公共领域的形成，制约社区自治的因素会逐渐消失。因此，社区治理的未来方向是向自治型模式过渡。

　　（2）过程目标：在实现社区自治的路径上，选择渐进式的道路是比较合适的，而在这一长期过程中，需要重视几项基础性的工作。其一，进一步完善社区治理结构，理顺社区中政府、市场、社会的关系。目前，各社区的制度设计操作性强、理论性弱，机构设置并没有明确的法律依据，未来的发展方向也比较含糊。因此，要进一步改革和完善各社区的管理体制，使社区的治理结构从单一的垂直结构向网状的水平结构转变，使社区中政府、市场和社会三大版块形成真正合作的互动关系[11]。其二，提升居民社区意识，培养社区自治能力。社区建设要不断地增强居民的社区归属感和认同感，扩大居民参与的范围和程度，要重视社区功能的开发，发展社区服务，塑造社区文化，满足居民的各种需求。社区居委会要逐步提高自身的能力，能够代表居民的切身利益，减少对行政系统的依赖，赢得居民的支持和合作，共同促进社区的发展。

　　其三，大力发展专业性的社区服务组织等中介机构。社区中介组织是联结居民与政府组织的桥梁，对于整合社区资源、凝聚社区力量、协调社区矛盾、提供社区服务等诸多方面起着重要作用，是现代社区发展必不可少的主体之一。而目前我国的社区中介组织，尤其是专业性的社区工作组织极其缺乏。因此，政府部门应通过政策引导和资金资助等形式培育社区中介机构的发展。

　　社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、赢利组织、非赢利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。

　　另外，社区治理是治理理论在社区领域的实际运用，它是指对社区范围内公共事务所进行的治理。社区治理是社区范围内的多个政府、非政府组织机构，依据正式的法律、法规以及非正式社区规范、公约、约定等，通过协商谈判、协调互动、协同行动等对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区凝聚力，增进社区成员社会福利，推进社区发展进步的过程。

　　从上述社区治理的界定来看，社区治理主要包括以下含义。

　　1.社区治理的主体多元化

　　尽管政府在社区治理过程中依然会发挥决定性的影响作用，但是社区治理的主体不再是单一的政府。在政府之外，还有其他治理主体，例如企业、非政府组织、私人机构甚至于个人，它们通过同政府机构，以及彼此之间建立起多种多样的协作关系，通过相互之间的协商与合作，来共同决定和处理社区公共事务，使得过去政府的社区管理趋向于社区治理。

　　2.社区治理的目标过程化

　　社区治理除了明确的任务目标之外，过程目标更是其所注重的因素。社区治理要解决社区存在的问题，完成特定的、具体的经济社会发展任务。此外，社区治理还要培育社区治理的基本要素，包括调动社区居民参与公共事务，培育改善社区组织体系，建立正式、非正式的社区制度规范，建构社区不同行为主体互动机制等。这些社区治理的过程目标只有在社区治理的长期过程中才能逐渐培育起来。

　　3.社区治理的内容扩大化

　　社区治理的内容涉及社区成员社会生活的多个方面，事关社区成员的切身利益。它包括社区服务与社区照顾；社区安全与综合治理；社区公共卫生与疾病预防；社区环境及物业管理；社区文化和精神文明建设；社区社会保障与社区福利等。要做到社区公共事务的治理就必须最大限度地整合社区内外资源，构建社区治理机制，调动社区居民参与，达成社区事务的良好治理。

　　4.社区治理是多维度、上下互动的过程

　　社区治理区别于政府行政管理，其权力运行方式并不总是单一的、自上而下的。社区治理并不是通过发号施令、制定执行政策等来达到管理目标，它通过协商合作、协同互动、协作共建等来建立对共同目标的认同，进而依靠人民内心的接纳和认同来采取共同行动，联合起来对社区公共事务进行良好的治理。多维度、上下互动的过程使得社区治理源于人们的同意和认可，而不是外界的强制和压力。

　　需要政府、企业、民间组织、社区民众共同参与，社区治理为多个主体参与其中奠定了基础。

　　社区治理是一种社区公共事务管理的过程包括政治权威的规范基础、社区治理主体处理社区公共事务的方式和对社区公共资源的管理。社区治理具有有如下三个特征：1、社区治理是对社区内公共事务的广泛管理的过程，其活动的范围是在社区之内；2、社区治理的主体是多元化的，包括了行政组织，自治组织，社区中介组织，社区居民等等；3、社区治理是在协商的基础上实现的，各治理主体的地位是平等的共同来管理社区的事物；4、社区治理是一个协调互动的过程，需要居民以及社区治理组织的广泛参与和持续互动。

　　政府与其他组织的关系

　　一、政府与居民自治组织的关系

　　目前,我国社区的居民自治组织主要是居民委员会。居委会与政府之间的关系，只应接受政府的工作指导、支持和帮助,协助政府及其派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、社会治安等项工作,并且向政府及其派出机构反映居民的意见、要求和提出建议（城市社区治理中的政府角色研究）。两者之间应该是指导与被指导的关系，不存在领导与被领导的关系。我国现阶段社区的实际运行中，居委会实际上是受着政府的支配，这就严重影响的居民对于社区治理的参与的积极性。在政府与居民组织之间的关系中，作者建议政

　　府应该逐渐改变对于居委会等居民自治组织的支配作用，在一定的政策基础之上将部分权益和事物交由居委会自由支配，帮助居委会完善基层的民主自治制度，充分调动居民的社区事务参与的积极性。在操作层面充分发挥居民自治组织的参与作用，一定程度上弱化社区行政管理，提倡民主自治。

　　二、政府与社区非营利组织的关系

　　非营利组织在社区中主要参与社区的公共设施和公共服务工作。非营利组织的工作主要来源于政府的委托，政府在实际的社区运行中不会过多的参与操作层面的工作，就是交由非营利组织实施。我国现阶段的社区非营利组织发展还不够完善主要存在着政事部分，组织不够完善，资金和监督不到位等问题。政府要完善社区的治理就必须理顺与非营利组织之间的关系，具体要做到：首先，从态度上正确对待非营利组织，要确立起非营利组织和政府行政组织不存在上下级的关系双方在法律上是平等的，但在实际运行中政府又要指导和扶持社区非营利组织的发展；其次，要给予非营利组织更多的政策支持，加强法律建设，完善社区关于非营利组织的法律法规，促进非营利组织发展；再次，政府要在资金上给予非营利组织更多的支持，除了政策的支撑，非营利组织还需要更多的人力、物力促进其发展，而非营利组织资金的筹备往往多数是来自政府的投入；最后，政府要加强对于非营利组织的监管，非营利组织是社区服务的操作者对于其监督直接关系到了政府的社区治理政策的贯彻落实，而在我国由于政事长期不分，往往会导致了非营利组织监督的缺失。

　　论政府与民间组织在社区治理中的和谐运作

　　摘

　　要：社区治理要求权力主体的多元化，政府与民间组织等权力主体之间存在着相互的依赖关系，必须彼此交换资源、合作互动、持续协调才能有效推动社区发展。而目前政府与民间组织在社区治理中的关系尚未理顺，政府职能转变进程的滞缓和民间组织自身能力的薄弱直接影响了社区治理的成效。要改变现状，政府需要逐步从社区治理中的越位领域退出来，寻找政府行政权力与民间组织自治权力的平衡点，同时采取积极有效措施加快培育发展民间组织，使之有能力以主体姿态参与社区治理，并与之持续互动、协调合作。

　　治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或者以为符合其利益的非正式的制度安排。治理理论强调公共权力的多元性、政府能力的有限性和各类主体的相互依赖性。因此，社区治理的目标就是通过多元权力对社区公共事务的参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上整合社区资源，满足居民需求，维护公共利益，推动社区发展。政府只是社区治理的主体之一，只有与其他主体持续互动、协调合作，才能有效促进社区建设。

　　一、民间组织――社区治理的重要主体

　　作为社区治理的多元主体之一，民间组织由于具有民间性、公益性、自治性、志愿性、非营利性等特征，因此相比较于政府而言，在一些方面的优势是十分明显的：

　　（一）协调利益，化解矛盾，维持社区的安定有序

　　在社会转型期，各阶层利益不断重组与分配，各种社会矛盾错综复杂。社区作为各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点和各种利益关系的交汇点，对各类矛盾反映比较敏感。如果这些矛盾不能通过合理、合法的渠道释放，就会逐渐积累形成社会冲突，引起社会动荡。民间组织是政府与社区居民的桥梁和纽带，能起到信息沟通的作用。一方面，民间组织通过及时、如实地反映和表达

　　居民利益诉求，来影响社区公共事务的决策，提高社区公共事务决策的正确性和可行性，减少矛盾的发生；另一方面，民间组织能够通过非正式的渠道，对社区利益主体之间已产生的矛盾加以协调，从而使矛盾得以缓冲和化解。

　　（二）扩大公民有序参与，推进社区民主建设

　　民间组织尤其是社区居民自主、自发、自愿成立的社区民间组织，本身就是基层民主政治建设的产物，其存在的根本目的就是为社区居民提供互助、自治的组织方式和参与公共决策、参与社区发展的渠道，提高居民参与公共决策和社区事务的积极性，培养民主的生活方式。可以说，一种社区民间组织就是社区居民参与基层民主政治建设的一种形式。它是完善社区居民依法自治，进而推进社区民主政治建设最具可行性的、最为有效的组织方式。[1]

　　（三）满足居民多元化需求，促进社区服务向专业化发展

　　市场经济条件下，一些企业不愿承担、政府又难以承担的社区服务需求，常常成为困扰居民的难题，比如为社区中的老年人、青少年、妇女等特殊群体提供的各类公益性服务，因缺少有效的社会对接机制，现有的资源得不到利用，潜在的资源得不到挖掘，居民对这些服务的需求得不到满足。而具有公益性、志愿性、非营利性等优势的民间组织恰恰是承接这类无偿或低偿服务项目合适载体，它可以把政府发展社区服务的规划、驻社区单位对社区服务的支持、社区居民的公益心等，转化为社区公益行为，满足社区居民多元化需求，优化社区服务。

　　（四）塑造社区文化，推动社区精神文明建设

　　社区居民的文明素质是和谐社区的一个重要标志和基础，团结互助又是居民文明素质的一项重要指标，而民间组织恰恰是社会交融的“黏合剂”。在政治性团结和自然性团结的强度衰减的情况下，民间组织的发展利于建构“社会性团结”作为补充，增强社区居民之间的凝聚力。一方面，民间组织通过动员组织志愿者、义工参与，促使人们关怀社会、奉献爱心，从而潜移默化地培育公益意识，建立公共道德；另一方面，民间组织通过组织丰富多彩的活动，满足广大社区居民的精神需求，传播先进文化，弘扬传统美德，倡导健康、文明、科学的生活方式，创造健康向上、文明和谐的社区文化氛围，推动社区精神文明建设。社区是民间组织发挥作用的合适空间，然而目前政府与民间组织在社区治理中的关系尚未理顺，制约了民间组织主体作用的发挥。如何使政府与民间组织协调好相互关系、和谐运作，直接影响到社区治理的效果。

　　二、政府与民间组织在社区治理中的关系现状及原因分析

　　（一）政府在社区治理中的权力地位优势明显，而民间组织的权力空间不足以街道办事处和居委会的关系为例：新一轮社区制改革的一个明显特征是国家权力重心下移，街道办事处在基层政权建设的行政改革过程中,获得了监督检查权、综合协调权、属地管理权、部分人事建议权等等，行政地位不断加强；而另一方面居委会的自治角色依然难以界定，在现实生活中，居委会好像首先是一个行政性组织，其次才是一个居民自治组织，“官民二重性”成为居委会的组织特征。居委会的主导力量仍然来自于政府，关键性的财政资源和决策资源依然掌握在街道手里，居委会在经济上和组织运行上仍然无法摆脱对政府的依赖，居委会的自治性受到了一定程度的抑制。可以说，社区治理的手段仍以政府及其派出机构对社区公共事务实行单一向度的垄断性、行政性方式为主，多元互动的社区治理网络远没有形成。

　　政府在社区治理的各主体中之所以占据强势地位，其原因主要有两点：一方面是由于民间组织自身发展不成熟，难以承接好政府剥离的部分社区管理职能。我国民间组织发展尚处在初级阶段，普遍存在人才缺乏、经费紧张、专业性不强、层次不高、内部管理不规范等一些问题（如目前不少社区存在的业委会滥用权力和腐败现象），有的民间组织甚至还存在危及基层社会的不稳定因素，这就使政府无法向这些民间组织转移职能；另一方面，政府一些行政部门由于长期既得利益的驱使，难以割舍已有的职能。政府部门拥有对社会资源进行垄断性分配的权力，权力部门化不但阻碍政府职能向外转移，甚至还可能出现截留权力、扩张权力的现象，从而挤压了民间组织的权力空间，使社会自身的活力得不到有力释放。

　　（二）民间组织对政府部门存在较强的依赖关系

　　由于民间组织的官方认可、获取政策扶持和资金支持的能力从一开始就决定了民间组织建构自身发展空间的大小，因此，从属或“挂靠”于某个政府权力机关，是不少民间组织起步时的共同特点。即使做不到这一点，至少也要寻求与权力中枢有直接联系的个人（包括退休官员或官员亲属等）的参与和支持。因此，我国一些所谓的“民间组织”其实是政府组建的民间组织或半官方的民间组织，对政府部门不可避免地存在较强的依赖关系，比如运作网络的依赖、资金的依赖、公众信任度的依赖等等。在这样一种依赖关系中，民间组织往往容易丧失民间性、独立性、自治性，逐渐演变为一种准政府组织，失去自身活力和在社区治理中的优势。

　　（三）政府在民间组织管理方面的两种偏向

　　目前，政府相关部门对民间组织的态度有两种倾向：一种是认为民间组织带有很多不稳定因素，必须保持高度警惕，提高准入门槛。目前我国对民间组织的成立采取的是双重管理体制，这种管理体制除了申请手续繁复，审批条件苛刻外，还使得相当数量的民间组织由于找不到合适的“业务主管单位”而无法获得“准生证”。有的不得不改头换面，以工商登记的形式寻求合法注册，以营利性企业的名义开展非营利性的慈善事业和公益活动。而工商注册必须按企业的标准纳税，这就加重了运作成本，严重打击了民间组织的积极性，不得不关门歇业。还有的民间组织由于找不到合适的“业务主管单位”，不能合法登记注册，就只能成为“黑人黑户”，反而不利于管理。1998年国务院修订了《社会团体登记管理条例》，但并未涉及“双重管理体制”，民间组织准入门槛偏高的问题依然存在。另外，同一区域内不得成立业务范围相同相似的民间组织的限制性规定，使民间组织从成立之初就缺少竞争对手，缺乏活力。民办非企业单位不得设立分支机构、社会团体不得设立地域性的分支机构、个人设立基金会要寻找业务主管单位等规定，也限制了民间组织的进一步发展壮大。

　　另一种倾向是认为民间组织“小鱼不起浪”，对民间组织重视不够。相关职能部门对民间组织管理仍停留在登记备案的被动管理层面，投入的管理力量不足，而且工作思路单一、手段缺乏，对于民间组织的具体活动无法掌握，跟不上民间组织的发展形势。尤其是“草根”性的民间组织尚未纳入规范管理轨道，仅在社区内有一个备案，法律地位不明确，职能定位不清，其发展基本上取决于基层政府及其派出机构的态度，处于自生自灭的状态。

　　三、政府与民间组织在社区治理中的关系协调

　　（一）培育发展民间组织

　　民间组织的发展壮大关键需要政府的培育与扶持，政府对民间组织要从控制型管理转向培育型管理。

　　1、为民间组织创造良好的制度环境

　　（1）完善法律法规

　　当政府和民间组织之间建立了特定的关系时，就需要一套法律制度为民间组织及其与政府的互

　　动建立一个框架。目前，我国相关立法工作明显滞后于民间组织的发展，只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等几部法规，急待从法律层面加以完善。要从法律上对我国民间组织的性质、地位、职能、权利、行为准则、社会责任以及活动的范围做出规定，保护民间组织的合法权益，为民间组织的发展创造一个良好的法制环境，确保民间组织有法可依，同时也对民间组织进行规范，对其行使的社会公权力加以约束。另外，需要特别提出的是，应从立法上为公众参与和志愿者行为提供依据。

　　（2）给予政策倾斜

　　政府要通过政策倾斜措施突出培育发展公益性、救助性、维权性、协调性的民间组织，重点支持为社区老年人、妇女、儿童、残疾人、下岗失业人员等特殊群体服务的民间组织。

　　（3）建立制度和机制

　　政府要通过制度措施为民间组织开辟参与社区事务的渠道，建立民间组织参与基层民主建设的机制，形成民间组织发展与推进和谐社区建设、促进居民自治良性互动的格局。同时，政府要建立民间捐赠和筹款的自我循环机制，这是民间组织可持续发展和自力更生的关键所在。此外，政府要指导民间组织建立健全以章程为核心的各项规章制度，并完善档案管理，促进民间组织规范发展。

　　2、推动民间组织的能力建设

　　（1）从“官办”到“民办”

　　民间组织的发展壮大应该是政府扶助下的、以民间组织为主体的自我成长过程。它不是造就一个政府管理职能的代理者或准政府组织，而是要使民间组织保持自身的自治性与相对独立性，坚持民间化方向，做到负责人由群众选举产生，活动由自己决定，事务由自己管理。

　　（2）人才培训

　　民间组织的专业人才建设是关系到民间组织长期稳定发展的一个突出问题。现在，不少高校已设立了社会工作系，专业化、职业化的社工队伍正日益庞大，他们应成为民间组织的主力军。同时，政府应通过法律法规对志愿者行为的鼓励，进一步加强社区志愿者队伍建设，为民间组织提供更多、更好的人才。政府还可以考虑通过与高校合作开设培训班的形式，对民间组织的工作人员进行培训（如：对业委会成员进行培训），提高他们的政策理论水平、法律意识、工作能力和专业化水平，及时发现民间组织存在的问题并宣传推广成功经验，让知识和信息成为民间组织发展的内在动力，使民间组织成为学习型组织，在建设和谐社区中发挥更大的作用。

　　（3）资金支持

　　资金缺乏是民间组织的共性问题，因此通过财政手段扶持民间组织发展是较有力度的途径。要尽快建立政府对民间组织的资助机制，将这块经费列入政府预算。政府对民间组织的资金支持可以采取多样化的形式，例如可以将一部分原来由政府承担，但是民间组织也有能力承担的职能以“政府采购”的形式，支付一定费用由民间组织承担；或者可以考虑划拨一部分经费，与高校合作开设培训班，解决民间组织缺乏培训资金的问题。

　　（二）监督规范民间组织

　　培育发展和监督管理并重，这是我国民间组织管理工作的基本方针。

　　1、建立有效的监督机制

　　监督机制就其内容来说，一是财务监督，即确保民间组织的非营利性，同时对于民间组织过高的收费要加以限制；二是业务监督，即确保民间组织在自己的宗旨范围内运行，对于不宜民间组织

　　从事的领域严格加以禁止；三是内部监督，即确保民间组织内部运作依据民主程序运行。

　　2、建立民间组织诚信制度

　　以诚信为目标，建立以诚信教育、信息披露、社会评估和分类监管为主要内容的民间组织诚信制度，通过民间组织诚信建设体系信息平台或新闻媒体加强对民间组织的社会监督。同时，逐步建立民间组织诚信评估指标体系，通过诚信评估机构对民间组织是否保持非营利性和公益性、是否在登记注册的业务范围内活动、活动是否具有合法性等进行评估，并根据评估的结果采取相应的奖惩措施，从而促进民间组织的“优胜劣汰”，正确引导政府拨款和社会捐赠。

　　当然，民间组织的发展壮大，除了需要政府承担起支持者和规范者的角色外，还需要民间组织严格自律并不断探索和完善适合自身发展规律的体制机制和活动模式，比如：完善内部财务制度和决策程序、努力保持自身的自治性等。

　　（三）确定政府与民间组织在社区治理中的权力边界

　　应建立规范的政府行政权力退出机制，使政府逐步从社区治理中的越位领域退出来，寻找政府行政权力与民间组织自治权力的平衡点和边界。

　　1、明确分工，合理定位

　　政府和民间组织属于不同性质的组织，社区治理的手段不同，所发挥的作用也不同，因此要根据组织性质进行明确的分工。政府拥有超越于社会之上的国家强制力和行政组织资源，在社区治理中主要掌握国家有关方针政策的宣传权、社区建设规划权、社区秩序管理权与协调权、社区发展重大事务决策权以及对社区组织的监督权。[2]政府在社区治理中的角色定位应是适当的指导、监管、控制、协调和服务，同时支持和培育民间组织等社会组织，充分发挥其在社区治理中的积极作用，并对这些组织的运行过程实施有效的监控和评估，最大限度地保护公众利益，维护社会公平与公正；而民间组织由于具有民间性、公益性、志愿性等特点，因此在社区治理中主要掌握居民活动的组织权、公益事业的决策管理权等，其职能主要是及时了解并向政府如实反映社区居民的需求、充分动员和开发社区内资源为社区居民谋利益、提供专业化的社区服务、通过民间途径协调公众利益、推动社区民主自治、丰富社区文化等，以弥补政府功能不足。

　　2、协同治理，良性互动

　　政府与民间组织在社区治理中的权力边界是动态的，这个“边界”不是将二者权力绝对分开，而只是职责和功能上的相对明确。事实上，在社区治理的实践中很难划清彼此的权力边界，经常会出现政府与民间组织职能分工交叉的领域，尤其是在目前民间组织能力薄弱、运行不规范的情况下更是如此。这就需要政府与民间组织协调合作，共同承担起社区治理的责任。政府应在避免随意扩大自身职能范围而挤压民间组织权力空间的同时，指导、支持和配合民间组织开展社区文化、社区治安、社区卫生等方面的工作，真正实现社区公共管理和公共服务主体的多元化，释放民间组织参与社区治理的能量，强化社区自治组织的基本功能。

　　社会组织健全是构建和谐社会的基本内容。社区治理要想达到善治的目标，政府首先要注意自身的正确定位，然后通过引导、提升民间组织的作用，授权或赋予一定的角色，将专业管理、协调管理和居民自治管理相结合来积极扶持民间组织发展，使之有能力以主体姿态参与社区治理，参与社区公共利益的协调，并与之建立起良性互动的合作关系，形成自上而下与自下而上相结合的权力运行机制，共同推动社区发展。

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